內(nèi)容提示：從國(guó)外公共住房政策的發(fā)展歷程來(lái)看，多數(shù)歐美國(guó)家均經(jīng)歷了集中建設(shè)公共住房向鼓勵(lì)不同階層居民混合居住轉(zhuǎn)變的過(guò)程，特別是美國(guó)上個(gè)世紀(jì)７０年代逐漸意識(shí)到種族隔離和社會(huì)分化帶來(lái)的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題。目前，我國(guó)部分城市也在探索在商品房中配建保障房的保障模式。可見，保障性住房配建是大勢(shì)所趨。

        目前，保障房多以集中建設(shè)為主，在國(guó)家政策促進(jìn)下，各地先后公布了住房保障規(guī)劃，集中新建經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主題的保障性住房。集中建設(shè)的保障性住房解決了很多中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，但貧困居民過(guò)分集中也產(chǎn)生了諸多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

        2012-2016年中國(guó)保障房市場(chǎng)深度評(píng)估與發(fā)展趨勢(shì)研究報(bào)告

　　一、集中建設(shè)保障性住房存在的問(wèn)題

        １．用地可持續(xù)性難以為繼，選址越來(lái)越偏遠(yuǎn)。落實(shí)建設(shè)用地，是加快保障性住房建設(shè)，加強(qiáng)城市住房保障工作的前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但集中建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展遇到巨大挑戰(zhàn)。一方面目前隨著城市的發(fā)展，城市土地資源日趨緊缺。另一方面由于經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房用地一般為無(wú)償或有償劃撥，難以體現(xiàn)土地價(jià)值及潛力，因此項(xiàng)目選址向偏遠(yuǎn)發(fā)展，導(dǎo)致大批在建項(xiàng)目位置較偏，如北京市的經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目已越過(guò)北６環(huán)。

        ２．區(qū)域用地綜合效益難以提高。集中建設(shè)的保障性住房，使所在區(qū)域房?jī)r(jià)處于較低水平，成為中低收入人群聚居區(qū)，使得區(qū)域形象難以提升，土地使用價(jià)值無(wú)法充分體現(xiàn)，周邊土地升值空間有限，土地價(jià)值提升速度較慢，區(qū)域綜合效益難以提高。正是由于保障性住房集中建設(shè)存在負(fù)面外部性，影響區(qū)域城市面貌，對(duì)招商引資等產(chǎn)生負(fù)面影響。

        因此，各行政區(qū)對(duì)用于集中建設(shè)保障性住房抵觸情緒較大，特別是發(fā)展與保障發(fā)生矛盾時(shí)，往往保障只能退居二線。

        ３．審批執(zhí)行規(guī)范化難度較大。保障性住房的對(duì)象主要是中低收入群體，其相對(duì)低廉的價(jià)格在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的今天，勢(shì)必成為部分人的投資對(duì)象，虛報(bào)冒領(lǐng)、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借等問(wèn)題隨之而來(lái)。近幾年查處的違規(guī)人群主要集中在保障房政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)等執(zhí)法者中間，政策約束力缺乏雙向性和透明度。

        ４．政策效果有待進(jìn)一步提高。經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房主要是解決中低收入的基本住房需求，但項(xiàng)目集中布局在郊區(qū)，使政策效果具有較大的不確定性。主要是由于保障性住房選址郊區(qū)化，原居住地在主城區(qū)的居民由于工作、子女教育仍在主城，迫使其只能在主城租較差的房子，同時(shí)將自身保障住房出租，實(shí)際上中低收入居民的住房問(wèn)題并未得到實(shí)質(zhì)性的解決。保障性住房隱性出租或空置意味著政府在解決中低收入居民住房問(wèn)題方面存在“政策失靈”的可能性，政策效果受到質(zhì)疑。

　　二、保障性住房集中建設(shè)向配建轉(zhuǎn)變的必要性與可行性

        １．保障性住房配建的必要性。為解決保障性住房集中建設(shè)產(chǎn)生的諸如配套設(shè)施不匹配、居住空間分異、區(qū)域綜合效益難以提高等社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，在商品房中配建保障性住房成為必然的選擇，即從政府層面推動(dòng)不同收入階層的居民混合居住在同一社區(qū)。

        保障性住房配建的必要性具體體現(xiàn)在以下幾方面：１可以降低集中建設(shè)低品質(zhì)住房對(duì)區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生的物質(zhì)外觀和精神面貌的負(fù)面外部性；２配建用地選址空間自由度加大，政策效果也將提高，增強(qiáng)保障人群居住滿意度；３減緩居住空間分異和社會(huì)分異，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

        從國(guó)外公共住房政策的發(fā)展歷程來(lái)看，多數(shù)歐美國(guó)家均經(jīng)歷了集中建設(shè)公共住房向鼓勵(lì)不同階層居民混合居住轉(zhuǎn)變的過(guò)程，特別是美國(guó)上個(gè)世紀(jì)７０年代逐漸意識(shí)到種族隔離和社會(huì)分化帶來(lái)的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題。目前，我國(guó)部分城市也在探索在商品房中配建保障房的保障模式。可見，保障性住房配建是大勢(shì)所趨。

        ２．保障性住房配建的可行性。

        ２．１尚未形成明顯的居住隔離模式，具有保障性住房配建的社會(huì)基礎(chǔ)。雖然我國(guó)出現(xiàn)了城市居住空間分異現(xiàn)象，但總體上居住空間模式仍然表現(xiàn)為，無(wú)論是在郊區(qū)還是城區(qū)，中高收入居住區(qū)和貧困居住區(qū)都有分布，且在空間上彼此臨近，在城市尺度上尚未形成明顯的居住隔離，因此，在商品房中配建保障性住房具有良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

        ２．２國(guó)家政策帶來(lái)配建的政策契機(jī)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知》（國(guó)辦發(fā)［２００６］３７號(hào)）出臺(tái)后，使城市新建居住區(qū)將在住房類型和戶型上走向多樣化，并更多考慮中低收入群體的住房需求，為保障性住房混合建設(shè)方式的形成帶來(lái)了潛在的條件和物質(zhì)空間基礎(chǔ)。尤其是中小戶型的比例約束，為保障性住房配建提供市場(chǎng)基礎(chǔ)。

        ２．３居住用地土地利用強(qiáng)度有提升空間。目前我國(guó)城市土地利用強(qiáng)度總體來(lái)說(shuō)仍較低，土地集約節(jié)約程度仍有提升空間，為商品房中配建經(jīng)濟(jì)適用房提供了用地空間。如２００８年南京、上海市出讓商品房用地平均容積率均為１．７５左右，而《上海城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中規(guī)定多層和高層住宅容積率控制指標(biāo)分別為１．８和２．５，北京城市集約與節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)中亦規(guī)定二類居住用地容積率為１．７，最高可達(dá)２．８，可見城市用地土地利用強(qiáng)度仍有提升空間。若是商品房地塊分布在軌道交通或公建配套相對(duì)成熟的區(qū)域，適當(dāng)提高容積率以增加經(jīng)濟(jì)適用房，則可達(dá)到提高土地集約節(jié)約利用的目的，又可較好的解決中低收入居民住房問(wèn)題。

        ２．４收入差距較小，利于保障性住房配建。混合居住鄰里必須要有個(gè)強(qiáng)有力的主導(dǎo)價(jià)值觀和行為模式。中間階層的價(jià)值觀應(yīng)成為主導(dǎo)價(jià)值觀，通過(guò)中間階層的影響，改變低收入群體的行為模式，除了住宅質(zhì)量得以改善外，城市鄰里的生活環(huán)境質(zhì)量也得以提升。根據(jù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，不同收入階層居民混合居住的家庭收入水平的浮動(dòng)范圍在平均收入水平的５０％－２００％ 有利于社區(qū)易于融合發(fā)展。

　　三、結(jié)語(yǔ)

        大規(guī)模集中建設(shè)保障性住房帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的問(wèn)題。

        在商品房中配建保障性住房則能夠基本解決，從國(guó)內(nèi)外公共政策發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，通過(guò)政策、規(guī)劃等手段，促進(jìn)不同收入階層混合居住同一社區(qū)是解決居住空間分異，貧困階層聚集的有效辦法。同時(shí)，從目前的居住空間發(fā)展、政策、收入分配等方面的情況來(lái)看，我國(guó)具有配建的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的可行性。

        當(dāng)然，雖然商品房中配建保障性住房具有必要性和可行性，但具體實(shí)施還需要從多方面深化研究，如配建模式、配建選址、配建比例、配建過(guò)程中各部門之間協(xié)調(diào)與管理、配建后社區(qū)物業(yè)管理及社區(qū)不同收入居民的融合等